Постатейный комментарий к Федеральному закону от 8.08.2001 г. N 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности

Предмет проверки, установленный названным приказом Госстроя России, не соответствует возможному пределу лицензионной проверки, определенному Законом. Согласно п. 4 Положения о лицензировании деятельности по проектированию зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом лицензионными требованиями и условиями являются: а) наличие у юридического лица не менее 50% штатной численности руководителей и специалистов в области проектирования (архитекторов, специалистов по градостроительному планированию и застройке территорий, конструкторов, технологов, специалистов по инженерному оборудованию, сетям и системам, транспорту, специальным разделам проекта), имеющих высшее профессиональное образование и стаж работы по проектированию зданий и сооружений не менее 5 лет; наличие у индивидуального предпринимателя соответствующего высшего профессионального образования и стажа работы по проектированию зданий и сооружений не менее 5 лет; б) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и инвентаря, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности; в) повышение не реже одного раза в 5 лет квалификации индивидуального предпринимателя и работников юридического лица, осуществляющих проектирование зданий и сооружений; г) выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве; д) наличие системы контроля за качеством разрабатываемой проектной документации.

Таким образом, исходя из того что целью лицензионной проверки, согласно п. 1 настоящей статьи, является контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, то предметом проверки Госстроя России и его территориальных органов могут быть только приведенные в Положении лицензионные требования и условия. В силу этого, сравнивая составные части предмета лицензионной проверки, приведенные в приказе Госстроя России, с лицензионными требованиями и условиями, установленными Положением, можно прийти к выводу, что включение сведений о производственной деятельности лицензиата за время действия лицензии с момента получения до начала проверки в предмет лицензионной проверки является необоснованным.

9. По сравнению с Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. установлены следующие новые правила:

1) субъектом лицензионного контроля теперь является исключительно лицензирующий орган. Согласно п. 1 ст. 12 Закона 1998 г. контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществлялся «государственными надзорными и контрольными органами, лицензирующими органами в пределах их компетенции»;

2) состав правомочий лицензирующих органов при проведении лицензионного контроля стал закрытым, тогда как в Законе 1998 г. было предусмотрено, что контрольные и надзорные органы, лицензирующие органы в пределах своей компетенции, имеют право «осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия».

Статья 13. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии

1. Настоящая статья устанавливает основания и порядок приостановления действия и аннулирования лицензии.

Приостановление действия лицензий и аннулирование лицензий, согласно ст. 2 комментируемого Закона, являются факультативными этапами лицензирования.

2. Основаниями для приостановления действия лицензии являются: 1) неоднократное нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 2) грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 3) обращение лицензионного органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Необходимо отметить, что при наличии указанных обстоятельств лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии, но не обязан это сделать, т.е. приостановление действия лицензии всегда является правом лицензирующего органа, но не его обязанностью.

Заслуживает внимания понятие «неоднократное нарушение лицензионных требований и условий». В отсутствие легального определения данного понятия установление его правового содержания, в наибольшей степени соответствующего Закону, является важной гарантией соблюдения прав лицензиатов и предотвращения произвольного толкования их со стороны лицензирующих органов.

Неоднократные нарушения — два и более нарушения лицензиатом одного лицензионного требования либо два и более нарушения разных лицензионных требований. Неоднократность означает не просто несколько нарушений лицензионных требований и условий, а несколько выявлений лицензирующим органом нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий. Иными словами, если по результатам одной лицензионной проверки лицензирующий орган выявит несколько нарушений (как одного лицензионного требования, так и нескольких), то это не является неоднократным нарушением лицензионных требований и условий.

Мнение лицензирующего органа о том, что лицензиат допустил неоднократные нарушения лицензионных требований и условий в отсутствие оформленного в установленном порядке документа (документов), подтверждающего (подтверждающих), что им уже ранее были выявлены одно или несколько нарушений (ими являются, как указывалось выше, акт проверки и решение, обязывающее устранить выявленные в результате проверки нарушения), является необоснованным, т.к. не доказано имеющим юридическое значение документом, принятым этим же лицензирующим органом в более ранний период времени.

3. В комментируемом Законе прямо не указано, каким образом лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии. В связи с этим конкретная правовая форма и процедура приостановления действия лицензии устанавливаются лицензирующим органом. К примеру, согласно п. 11 Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории РФ, утвержденного приказом Минфина РФ от 17 июля 2001 г. N 52н, «приостановление действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования (перестрахования)». Согласно п. 16 данного Положения решение о приостановлении лицензии сообщается страховщику в письменной форме и публикуется в печати. Согласно приказу Минфина РФ от 14 июня 2002 г. N 55н «О порядке опубликования приказов Министерства финансов РФ об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков» «приказы Министерства финансов РФ об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания».

Следует отметить, что в судебной практике встречались случаи, когда лицензиаты пытались обосновать позицию, согласно которой приостановление лицензирующим органом действия лицензии должно осуществляться в соответствии с процедурой рассмотрения административных правонарушений, установленной КоАП РФ. Настоящие доводы не были поддержаны арбитражными судами. К примеру, в постановлении ФАС Московского округа от 20 сентября 2001 г. N КА-А40/5267-01 указано, что «доводы кассационной жалобы, сводящиеся к утверждениям об обязанности ответчика произвести приостановление действия лицензии истца с соблюдением требований КоАП РСФСР по рассмотрению административных дел, исследованные и правильно оцененные арбитражным судом: не могут служить основаниями для отмены обжалуемых судебных актов». Представляется, что выводы арбитражного суда, изложенные в приведенном постановлении, являются обоснованными, т.к. не всегда осуществление деятельности с нарушением лицензионных требований и условий образует состав административного правонарушения, соответственно, в таких случаях уже невозможно приостановить действие лицензии в рамках процедуры привлечения к административной ответственности. Кроме того, даже если осуществление деятельности с нарушением лицензионных требований и условий и образует состав административного правонарушения, то возбуждение административного дела и его рассмотрение никак не связано с приостановлением действия лицензии.

4. Одновременно с приостановлением действия лицензии лицензирующий орган обязан установить лицензиату срок для устранения нарушений, ставших основанием приостановления действия лицензии. Данный срок не может превышать шести месяцев. После устранения нарушений лицензиат уведомляет об этом лицензирующий орган с приложением всех необходимых документов. Закон не установил срок рассмотрения лицензирующим органом уведомления лицензиата об устранении нарушений, ставших основанием для приостановления действия лицензии. Таким образом, настоящий срок устанавливается либо положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, либо ведомственными актами лицензирующих органов. В частности, согласно абз. 2 п. 6 Положения о лицензировании туроператорской деятельности «срок проведения проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должен превышать 15 дней со дня получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений».

5. Безусловно, в ходе проведения проверок лицензирующие органы выявляют самые разнообразные нарушения лицензиатами лицензионных требований и условий. Представляется интересным привести один показательный пример из арбитражной практики, посвященный нарушению лицензионных требований и условий лицензиатом, осуществляющим перевозки пассажиров. Показательность настоящего примера заключается в том, что предприниматели и организации, осуществляющие коммерческую деятельность путем перевозок пассажиров, как правило, не применяют льготы, установленные федеральным законодательством для отдельных категорий граждан при проезде транспортом общего пользования. Так вот, в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 апреля 2002 г. N А78-4530/01-С2-20/225-Ф02-785/02-С1 указано следующее: «…судом первой и апелляционной инстанций установлено, что предприниматель Кочергина И.В. по лицензии N АСГ 75 043805 от 1 марта 01 г. осуществляет перевозки пассажиров автобусами. В лицензии не указано, каким видом транспорта — общего пользования или необщего пользования — должны осуществляться перевозки. Одним из условий осуществления деятельности является обязанность по выполнению Устава автомобильного транспорта и Правил перевозок. Протоколом N 002809 об административном правонарушении от 19 сентября 01 г. установлено нарушение в виде отказа в предоставлении льготы по оплате проезда для инвалидов 1 группы. Постановлением N 002859/624 от 2 октября 2001 г. предприниматель Кочергина И.В. привлечена к административной ответственности за нарушение лицензионных условий, т.е. по ч. 3 ст. 157.3 КоАП РСФСР*(14). Суд первой и апелляционной инстанций, признавая действительным данное оспариваемое постановление, указал следующее. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определил, что лицензионные требования и условия — это совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Статьей 9 названного Закона определено, что одним из обязательных условий и требований при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности. В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» дети, являющиеся инвалидами, их родители, опекуны, попечители, а также инвалиды, включая инвалидов 3 группы, пользуются правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси. Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что транспортом общего пользования признается транспорт, предназначенный для перевозок неопределенного круга лиц, независимо от формы и вида собственности транспортного средства. Транспорт истца является транспортом общего пользования, независимо от того, указано это в лицензии или нет. Истец отказывает в перевозке тем категориям граждан, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право бесплатного проезда, нарушая при этом как вышеназванный Закон, так и Временные правила перевозок, утвержденные Минтрансом РФ от 22 сентября 1997 г.: Данный вывод суда является по этому делу правильным. Состав правонарушения, вмененный предпринимателю, состоит в нарушении условий, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии). Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ, выполнение которых является одним из условий, предусмотренных лицензией, предусматривают, в частности, предоставление права льготного проезда в транспорте».

7. Основаниями для аннулирования лицензии, согласно настоящей статье, являются: 1) неустранение лицензиатом в указанный лицензирующим органом срок грубых или неоднократных нарушений лицензионных требований и условий; 2) неуплата лицензиатом лицензионного сбора за предоставление лицензии в течение трех месяцев со дня предоставления лицензии; 3) нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ.

8. Аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке. Лицензирующий орган вправе аннулировать лицензию только тогда, когда лицензиат не оплатил лицензионный сбор за предоставление лицензии в течение трех месяцев после предоставления лицензии.

Представляется, что обращение лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии по установленным Законом основаниям, в отличие от приостановления действия лицензии, является его обязанностью. Во-первых, так следует из формулировок статьи; во-вторых, обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии является по сути продолжением лицензионной проверки. Необходимо также отметить, что Закон не предусматривает возможность лицензирующего органа продлить срок устранения лицензиатом нарушений лицензионных требований и условий. Поэтому если лицензирующий орган сделает вывод о том, что ранее установленный им срок для устранения лицензиатом нарушений лицензионных требований и условий является недостаточным и не соответствует существу нарушений, производственным, организационным и финансовым возможностям лицензиата, то он должен отменить установленный срок и установить новый, более продолжительный, а не продлевать ранее предоставленный срок. При этом отсчет вновь установленного срока для устранения нарушений подлежит отсчету с даты вынесения предшествующего решения.

При принятии решения о приостановлении действия лицензии или об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии лицензирующий орган обязан учитывать существо выявленных им в результате лицензионной проверки фактических обстоятельств осуществления лицензиатом лицензируемого вида деятельности. Какое-либо формальное несоответствие лицензиата лицензионным требованиям или условиям не может являться основанием для приостановления действия лицензии или для обращения в суд с заявлением о ее аннулировании. Такой вывод прямо следует из постановления ФАС Волго-Вятского округа от 7 мая 2002 г. N А39-111/02-10/02. В данном постановлении кассационной инстанции указано следующее: «межведомственная комиссия Министерства экономики Республики Мордовия провела проверку деятельности лицензиата на предмет ее соответствия новым лицензионным требованиям и условиям. Из акта комиссии, составленного по результатам проверки, следовало, что лицензиат не имеет пресса для пакетирования лома и оборудования для сортировки стружки. Указанное обстоятельство было расценено лицензирующим органом как грубое нарушение лицензионных требований и явилось основанием для вынесения предписания от 15 января 2002 г. N 11/2-1 на приостановление действия лицензии и обращения истца в суд с настоящим иском: Согласно подп. «в» п. 7 данного Положения лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов являются, в частности, наличие у лицензиата на праве собственности или ином законном основании имущества, используемого в качестве средств производства, в числе которого значатся пресс для пакетирования лома и оборудование для сортировки стружки. Как установлено Арбитражным судом Республики Мордовия и не отрицается сторонами, в технологическом процессе, применяемом ответчиком при заготовке лома черных металлов, не используются и не могут быть использованы ни пресс для пакетирования лома, ни оборудование для сортировки и измельчения стружки, ибо она предприятием не закупается. При указанных обстоятельствах суд сделал правомерный вывод об ошибочности мнения лицензирующего органа, квалифицировавшего отсутствие у ответчика указанного выше оборудования как грубое нарушение им лицензионных требований и условий».

9. Направление лицензирующим органом в арбитражный суд заявления об аннулировании лицензии осуществляется по правилам, установленным АПК РФ. И здесь целесообразно отметить, что лицензирующий орган вправе представлять в качестве доказательств только те сведения, которые им были получены в ходе проведения лицензионной проверки и закреплены надлежащим образом в акте проверки, поскольку, согласно п. 3 ст. 64 АПК РФ, «не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона».

Необходимо учитывать, что в силу ст. 19 ранее действовавшего Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. во многих постановлениях Правительства РФ и ведомственных актах установлены основания для аннулирования лицензии, не предусмотренные Законом. Поскольку в настоящий момент Закон прямо предусматривает, что осуществление лицензирования производится исключительно в соответствии с его нормами, а перечень оснований для аннулирования лицензии является закрытым, то все иные основания аннулирования лицензии, предусмотренные федеральными законами, постановлениями Правительства РФ и ведомственными актами, являются недействительными и не подлежат применению в лицензионных отношениях.

10. Комментируемая статья, регламентирующая основания и порядок приостановления и аннулирования лицензии, существенно отличается от аналогичной в Законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г.

Сравнение действующей статьи с аналогичной статьей ранее действовавшего Закона позволит показать повышение уровня нормативного регулирования такого важного этапа лицензирования, каким является приостановление и аннулирование лицензии.

Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. в качестве оснований для приостановления действия лицензии устанавливал следующие обстоятельства: 1) выявление лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, иными органами государственной власти в пределах компетенции указанных органов нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства; 2) невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения.

В качестве оснований для аннулирования лицензии Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. устанавливал следующие обстоятельства: 1) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; 2) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 3) незаконность решения о выдаче лицензии.

Несмотря на то, что основания для приостановления действия лицензии и основания для аннулирования лицензии были сформулированы закрытым перечнем, сами они в своей образуемой системе уступают предусмотренным действующим Законом основаниям приостановления и аннулирования лицензии, которые являются более логичными и взаимоувязанными.

В частности, это особенно хорошо видно при сопоставлении оснований приостановления действия лицензии с основаниями аннулирования лицензии. Согласно действующему Закону суд вправе аннулировать лицензию в случае, если лицензиат не устранил в установленный лицензирующим органом срок неоднократные или грубые нарушения лицензионных требований и условий. Такое основание логично следует из того, что лицензиат, выполняя лицензируемый вид деятельности, допустил неоднократные и грубые нарушения лицензионных требований и условий. Лицензирующий орган, приостановив в связи с этим действие лицензии, предоставил лицензиату возможность исправить допущенные нарушения, что позволит ему возобновить деятельность. Если лицензиат, допустивший неоднократные и грубые нарушения лицензионных требований и условий, при этом еще не исполняет решение лицензирующего органа об устранении допущенных нарушений, то это свидетельствует о том, что дальнейшее выполнение лицензиатом деятельности может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ. Исходя из содержания ст. 2 Закона эта негативная возможность и является предпосылкой для применения такого метода государственного регулирования, как лицензирование. В связи с этим выданную юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю лицензию для осуществления деятельности необходимо аннулировать, поскольку стало очевидно, что именно этому лицу необходимо запретить осуществлять деятельность, которая повлечет указанные в ст. 2 последствия. Причем теперь именно обязательно повлечет, а не «может повлечь», т.к. лицензионный контроль выявил, что лицо нарушает те правила, которые в какой-то степени обеспечивают ненаступление негативных последствий.

Нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ, как основание для аннулирования лицензии аналогично вышеприведенному основанию аннулирования: лицу нельзя разрешать осуществлять деятельность, представляющую опасность для общества и государства, тем более если эта опасность уже воплощена в действительность благодаря его деятельности.

Неуплата лицензиатом лицензионного сбора за предоставление лицензии, как основание для аннулирования лицензии, следует из того, что лицо просто не выполнило одно из условий предоставления лицензии, в связи с чем право на получение лицензии у него отсутствует.

Система оснований приостановления действия лицензии и система оснований для аннулирования лицензии, установленных ранее действовавшим Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», не были столь логично взаимосвязанными.

Обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, а также незаконность решения о выдаче лицензии как основания для аннулирования лицензии сами по себе вполне понятны.

Неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий как основание для аннулирования лицензии уже не так логично, поскольку в целом не так явно коррелированно с наступлением тех негативных последствий, которые приведены в ст. 2 действующего Закона и являются условием для осуществления государственного регулирования лицензионным методом.

В частности, в соответствии с действующей статьей лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Вместе с вынесением решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган устанавливает лицензиату срок для устранения выявленных нарушений. Таким образом, на усмотрение лицензирующего органа остается только вопрос о том, какие из нарушений лицензионных требований и условий считать грубыми (хотя и это немало).

Комментируемый Закон, в отличие от Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г., содержит пробел при регулировании тех случаев, когда лицензирующий орган выдал лицензию на основании недостоверной или искаженной информации и позже это было обнаружено. Правовые последствия обнаружения лицензирующим органом того, что лицензия была им предоставлена на основании недостоверной или искаженной информации, в Законе не установлены. В связи с этим утверждение, что предоставление лицензии на основании документов, содержащих недостоверную или искаженную информацию, влечет за собой недействительность лицензии, является не обоснованным на нормах Закона. При этом крайне тяжело определить те правовые последствия, которые лицензирующий орган вправе применить к лицензиату, получившему лицензию на основании недостоверной или искаженной информации.

Ранее действовавший Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривал, что «порядок подтверждения устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, сроки принятия лицензирующим органом решения о возобновлении ее действия определяются положением о лицензировании конкретного вида деятельности».

Статья 14. Ведение реестров лицензий

1. Ведение лицензирующими органами реестров лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют, представляет собой специальный учет нормативно определенных данных, позволяющий осуществлять контрольные (надзорные) мероприятия в отношении лицензиата.

В том случае, когда лицензирование конкретного вида деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на данный вид деятельности, как правило, существует один реестр выданных лицензий (исключение составляет лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции). Если же лицензирование осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то на данный вид деятельности ведутся автономные реестры в соответствующих субъектах РФ.

Поскольку указанные виды реестров предназначены для учета данных по осуществлению отдельных видов деятельности, они называются отраслевыми. Обычно сведения об отраслевых реестрах указываются в положениях о лицензировании конкретного вида деятельности и исчерпываются вопросами, которые должны быть в них отражены. Тем не менее, на практике встречаются и отдельные нормативные правовые акты, посвященные ведению отраслевого реестра. В качестве примера можно привести приказ Фармуправления администрации Московской области от 29 сентября 1997 г. N 98 «Об утверждении положения об отраслевом реестре лицензий на фармацевтическую деятельность», в котором указано, что «отраслевой реестр представляет собой книгу (электронный журнал), официальный список лицензий, выданных и зарегистрированных Комиссией по лицензированию фармацевтической деятельности Фармацевтического управления…», а также лицензий, действие которых приостановлено, возобновлено, продлено, аннулированных лицензий, переоформленных лицензий и копий выданных лицензий». Помимо этого, в данном приказе приведены весьма примечательные правила ведения отраслевого реестра. В частности, содержатся нормы о том, что:

исключение из отраслевого реестра означает внесение в него сведений об аннулировании лицензии;

при внесении изменений в отраслевой реестр регистрационный номер, присвоенный лицензии, изменению не подлежит;

отраслевой реестр ведется в компьютерной форме с распечаткой при заполнении страницы на бумажные носители;

список лицензий составляется в хронологическом порядке по дате регистрации лицензии и присвоению ей регистрационного номера и др.

Помимо отраслевых реестров лицензий в отдельных субъектах Российской Федерации ведутся Единые реестры лицензий. Так, в соответствии с распоряжением первого вице-главы Администрации Московской области от 31 июля 1997 г. N 593-РВГ «Об утверждении Положения о Едином реестре Московской области» «Единый реестр представляет собой книгу (электронный журнал), официальный список выданных органами лицензий, а также лицензий, действие которых приостановлено, возобновлено, продлено, аннулированных лицензий, переоформленных лицензий, копий и дубликатов выданных лицензий». Единый реестр формируется из реестров лицензий, которые ведутся лицензионными органами (отраслевые реестры). В связи с этим органы лицензирования ежемесячно представляют в Управление цен и лицензирования Комитета по экономике администрации Московской области копии реестров, выданных ими за прошедший месяц, а также сведения о всех изменениях, внесенных в отраслевой реестр.

Пользователями Единого реестра являются органы исполнительной власти Московской области. Информация, включенная в Единый реестр, представляется в установленном порядке правоохранительным, судебным, налоговым, контрольным, надзорным и лицензионным органам по их запросам. Таким образом, становится очевидной цель ведения Единого реестра — аккумуляция необходимой информации для наиболее эффективного государственного регулирования отношений, складывающихся в особо важных для общества сферах. Данный вывод основывается и на том, что нормы, аналогичные приведенным, содержатся и в иных Единых реестрах лицензий (см., например, распоряжение Премьера Правительства Москвы от 26 мая 1997 г. N 541-РП «О создании системы автоматизированного ведения Единого реестра лицензий города Москвы»).

2. Предметом регулирования комментируемой статьи является ведение отраслевых реестров лицензий. Как определено в п. 1, данную деятельность осуществляют лицензирующие органы. Конкретные наименования федеральных органов, реализующих указанные полномочия, закреплены в постановлении Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Реестры по остальным видам деятельности ведут соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, согласно постановлению Правительства Московской области от 7 мая 2001 г. N 137/16 «О совершенствовании системы лицензирования в Московской области» Московская областная лицензионная палата ведет реестры выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий по следующим видам деятельности:

публичный показ аудиовизуальных произведений, осуществляемый в кинозале;

ветеринарная деятельность;

заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;

заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.

В свою очередь, согласно письму Московской лицензионной палаты от 17 сентября 1997 г. N 165-16-332/7, Московская лицензионная палата осуществляет лицензирование деятельности, связанной с публичным показом аудиовизуальных произведений, осуществляемой в кинозале, а также ветеринарной деятельности.

3. Комментируемый Закон содержит минимально необходимый перечень сведений, который должен быть отражен в отраслевом реестре лицензий. Данный перечень включает в себя следующие данные:

а) наименование лицензирующего органа;

б) наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения — для юридического лица;

в) фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, — для индивидуального предпринимателя;

г) лицензируемый вид деятельности;

д) срок действия лицензии;

е) идентификационный номер налогоплательщика;

ж) номер лицензии;

з) дата принятия решения о предоставлении лицензии;

и) сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;

к) основания и даты приостановления и возобновления действия лицензии;

л) основания и дата аннулирования лицензии.

Представляется, что основным недостатком данного перечня является неопределенность в понимании таких терминов, как «данные документа, удостоверяющего личность» и «сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий». Отсутствие законодательной конкретизации указанных понятий может привести к злоупотреблениям своими полномочиями чиновниками лицензирующих органов. Кроме того, представляется целесообразным дополнить данный перечень сведениями о продлении срока действия лицензии, а также данными о переоформлении лицензии.

Тем не менее, представленный перечень минимально необходимых для ведения реестра лицензий сведений положительно отличается от аналогичного перечня, установленного предыдущим Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Главное отличие — это большее количество вопросов, подлежащих включению в реестр. Кроме того, в нем уточняются такие неопределенные термины предыдущего Закона, как «сведения о лицензиатах» и «сведения о лицензирующем органе, выдавшем лицензии». Комментируемый Закон отменил такой параметр реестра лицензий, как дата выдачи лицензии, заменив его датой принятия решения о предоставлении лицензии. К сожалению, в актах федеральных органов исполнительной власти не всегда прослеживается разница между представленными понятиями, несмотря на то, что дата принятия решения предшествует дате выдаче лицензии (см. комментарий к ст. 9 настоящего Закона). Так, в постановлении Правительства РФ от 21 марта 2001 г. N 215 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по утилизации боеприпасов» закреплена необходимость указания в реестре лицензий даты принятия решения о выдаче лицензии вопреки действовавшему на тот период законодательному требованию об указании даты выдачи лицензии. Тем не менее, с момента вступления в силу настоящего Закона о лицензировании указанная норма приобретает юридическую силу.

4. Перечень сведений, установленный в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Таким образом, законодатель предоставляет возможность органам исполнительной власти закрепить в соответствующих подзаконных нормативных актах необходимость указания в реестрах лицензий иных сведений, отражающих отраслевую специфику лицензиатов. Так, в Положении о лицензировании деятельности, связанной с публичным показом аудиовизуальных произведений, осуществляемом в кинозале, к «иным» сведениям можно отнести сведения о кинозале (кинозалах), в котором осуществляется публичный показ аудиовизуальных произведений. В Положении о лицензировании деятельности инвестиционных фондов к подобным сведениям относятся сведения о фирменном наименовании управляющего и специализированного депозитария, с которым у лицензиата заключены договоры, а также сведения об аудиторе и независимом оценщике инвестиционного фонда. В Положении о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом к сведениям о лицензиате, помимо сведений, указанных в комментируемом Законе, отнесены данные о коде по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций.

5. Предоставляя лицензирующему органу информацию для формирования и ведения реестра лицензий, соискатель лицензии вступает в информационные отношения либо продолжает в них участвовать (юридические лица вступают в данные правоотношения со времени предоставления данных в единый государственный реестр юридических лиц). В случае получения лицензии соискатель лицензии становится лицензиатом и продолжает участвовать в информационных отношениях в новом качестве.

Информационные правоотношения регулируются (в том числе) Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Исходя из смысла п. 4 ст. 6 данного Закона можно сделать вывод о том, что соискатель лицензии, а затем и лицензиат, предоставляя лицензирующему органу вышеуказанную информацию, не утрачивают прав на ее использование, а также прав на документы, в которых она заключена. Согласно вышеуказанному Закону документированная информация, предоставляемая в обязательном порядке в органы государственной власти и организации юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, а также гражданами, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении государства и субъектов, представляющих эту информацию.

Важно иметь в виду, что информация об индивидуальных предпринимателях, являющихся лицензиатами, указанная в реестрах, не должна содержать персональных данных*(15).

6. Согласно п. 2 комментируемой статьи информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой и может быть предоставлена не только лицензиатам или иным участникам предпринимательской деятельности, но и любым иным физическим и юридическим лицам. Получение указанной информации является правом, а не обязанностью указанных субъектов. В связи с этим вызывает недоумение отказ Инспекции Министерства РФ по налогам и сборам по Петроградскому району Ленинградской области (ответчика в деле, рассмотренном ФАС Северо-Западного округа) закрытому акционерному обществу «Новые технологии» (истцу) в отнесении на себестоимость расходов по оплате услуг обществу с ограниченной ответственностью «Объединение частных детективных предприятий «Шериф-Норд» только по причине отсутствия у ООО лицензии на осуществление частной охранной деятельности, несмотря на то, что фактически охранные услуги были оказаны. Налоговая инспекция в данном случае не учла, что гражданское законодательство не возлагает на участников гражданского оборота обязанности по проверке наличия у контрагента лицензии на соответствующий вид деятельности. Кроме того, как отметил ФАС, выводы налоговой инспекции в данном деле противоречат налоговому законодательству*(16).

7. Информация, содержащаяся в реестре лицензий, предоставляется в виде выписок о конкретных лицензиатах. Данная услуга осуществляется на платной основе. Комментируемый Закон установил фиксированный размер платы за предоставление указанной информации, равный 10 руб. В свою очередь прежний Закон о лицензировании содержал весьма неопределенную норму о том, что данная плата «не может превышать затраты лицензирующего органа на подготовку такой выписки». В связи с этим до принятия комментируемого Закона зачастую возникал вопрос, на сколько, например, затраты, производимые лицензирующим органом в области вооружения и военной техники превышают затраты лицензирующего органа в области утилизации боеприпасов. Данная проблема возникала потому, что Положением о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники, размер платы, установленный за предоставление содержащейся в реестре лицензий информации об одном лицензиате, составлял 100 руб. В то же время Положением о лицензировании деятельности по утилизации боеприпасов данная плата устанавливалась в размере 10 рублей.

8. Для наиболее эффективной организации лицензионной работы информация из реестра лицензий органам государственной власти и органам местного самоуправления предоставляется бесплатно. Для этих же целей указанные органы осуществляют обмен соответствующей информацией, включая обмен данными из реестров выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий (см., например, Соглашение от 30 декабря 1998 г. между Московской лицензионной палатой и Тарифно-лицензионным Управлением администрации Московской области).

9. Плата за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий, зачисляется в тот бюджет, за счет которого содержится лицензирующий орган (см. комментарий к ст. 16 настоящего Закона). Типичным нарушением данной нормы является так называемое самофинансирование лицензирующего органа, когда данная плата поступает не в бюджет Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации, а на расчетный счет самого лицензирующего органа. К иным наиболее часто встречаемым на практике нарушениям относятся:

незаконное освобождение от взимания платы за предоставление информации из реестров лицензий;

нарушение порядка формирования и ведения реестров лицензий (например, отсутствие отметок о приостановлении и возобновлении лицензий).

10. Срок предоставления информации из реестра лицензий не может превышать три дня со дня поступления соответствующего заявления. Данное правило призвано нивелировать возможную волокиту в предоставлении указанной информации. Предыдущий Закон о лицензировании содержал аналогичную норму, вследствие чего положения о лицензировании конкретных видов деятельности, принятые на его основании, в этой своей части будут являться действительными до принятия новых соответствующих положений (см. комментарий к ст. 18).

Статья 15. Лицензионные сборы

1. Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В соответствии со ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. В свою очередь под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Таким образом, правовая природа указанных обязательных платежей различна. Главным отличием сбора от налога является его возмездность: уплачивая определенную законом денежную сумму, лицо получает право на совершение в его пользу уполномоченным субъектом юридически значимых действий. К числу подобных действий относится предоставление специальных разрешений (лицензий) на осуществление определенных законом видов деятельности. В соответствии с этим одним из видов налоговых сборов является лицензионный сбор.

Несмотря на очевидное различие в понятиях налогов и сборов, в ныне действующем законодательстве существует некоторое смешение данных категорий, являющееся следствием переходного этапа налоговых реформ в России. Дело в том, что согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ «О введении части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» (в послед. ред.) ст. 12-15 Налогового кодекса РФ, устанавливающие виды налогов и сборов в Российской Федерации, вводятся в действие лишь со дня признания утратившим силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее здесь — Закон об основах налоговой системы). Данный Закон в той части, которая устанавливает виды налогов и сборов, на сегодняшний день не отменен, а потому на практике следует руководствоваться перечнем обязательных платежей, установленных именно этим Законом. В связи с этим возникают проблемы с тем, что платежи, определенные в данном Законе как сборы, зачастую не совпадают с определением сборов, данным в Налоговом кодексе РФ. (Например, подп. «к» ст. 21 вышеуказанного Закона об основах налоговой системы установлен такой вид местного налогового платежа, как сбор с владельцев собак. Очевидно, что в данном случае органы местного самоуправления при уплате указанного сбора каких-либо юридически значимых действий не совершают).

Еще большие проблемы, вытекающие из указанных обстоятельств, возникают при соотношении налогового и лицензионного законодательств. Дело в том, что перечень видов налогов и сборов, установленный Законом об основах налоговой системы, является исчерпывающим (см. ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (в послед. ред.). На данное обстоятельство указывалось в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9. При этом взимание лицензионных сборов в смысле комментируемого Закона в Законе об основах налоговой системы не установлено. Тем не менее, очевидно, что лицензионный сбор в смысле комментируемого Закона относится по своей юридической природе к налоговым сборам (см., например, определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 31 августа 1999 г. N КАС 99-223 «О признании незаконным письма Минфина России от 23 октября 1992 г. N 99 в части размера ставок сбора за выдачу лицензий на осуществление частной детективной и охранной деятельности»). Таким образом, возникает вопрос о правомерности взимания лицензионных сборов, понимаемых в смысле комментируемого Закона, установленных различными нормативно-правовыми актами, в том числе и данном Законе. Очевиден правовой пробел, который может быть ликвидирован либо в результате внесения соответствующих изменений в Закон об основах налоговой системы, либо с его отменой и вступлением в силу ст. 12-15 Налогового кодекса РФ, которые устанавливают возможность взыскания федеральных, региональных и местных лицензионных сборов.

Представляется, что все указанные противоречия современного налогового и лицензионного законодательства происходят из-за отсутствия разработанной и унифицированной терминологии. В данном случае важно иметь в виду, что термин «лицензионный сбор» в различных контекстах может иметь как минимум три значения. Данный вывод обусловлен разделением лицензионных сборов на три вида Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в послед. ред.). В соответствии с этим Законом лицензионные сборы делятся на:

а) лицензионный сбор за право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции (код 1020410);

б) лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом (код 1400505);

в) прочие лицензионные и регистрационные сборы (код 1020430).

Эта классификация представляет собой не три разновидности какого-либо единого лицензионного сбора, а три различных значения, которые придаются в российском законодательстве данному термину. Подобная ситуация негативно сказывается на практике. В связи с этим существует необходимость определиться с единым понятием лицензионного сбора. Представляется, что подобный термин должен основываться на статьях комментируемого Закона, поскольку в его ст. 3 закреплен такой принцип осуществления лицензирования, как установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации. Уплата лицензионных сборов является одним из элементов порядка лицензирования.

Исходя из смысла ст. 9, 15 комментируемого Закона, лицензионный сбор представляет собой плату, взимаемую в соответствующий бюджет и покрывающую материальные затраты лицензирующего органа вследствие совершения им юридически значимых действий по предоставлению лицензии, как то: рассмотрение заявления о выдаче лицензии, непосредственно предоставление лицензии. В вышеуказанной классификации данному определению соответствуют «прочие лицензионные сборы».

2. Настоящий Федеральный закон, в отличие от ранее действовавшего Закона 1998 г., установил фиксированный размер лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии — 300 руб. и за предоставление лицензии 1000 руб.

Напомним, что согласно ст. 15 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. размер лицензионного сбора за выдачу лицензий устанавливался Правительством РФ в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. При этом максимальный размер лицензионного сбора за выдачу лицензий не должен был превышать 10-кратный минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом. Кроме того, ст. 15 не предусматривала взимание лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии.

Таким образом, ныне действующая законодательная система установления размеров лицензионных сборов выгоднее для соискателей лицензии, нежели предыдущая.

Суммы лицензионных сборов — 300 и 1000 руб. — зачисляются в соответствующие бюджеты, т.е. в федеральный бюджет, если лицензирование осуществляет федеральный лицензирующий орган, либо в бюджет субъекта РФ, если лицензирование осуществляет лицензирующий орган субъекта РФ.

Статья 16. Финансирование лицензирования

1. Под финансированием лицензирования следует понимать выделение средств из бюджета, за счет которого содержится лицензирующий орган, на осуществление им мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

2. Существует необходимость в различении таких понятий, как «финансирование лицензирования» и «финансирование лицензирующих органов». Исходя из смысла комментируемой статьи, которая определяет, что финансирование лицензирования осуществляется в пределах средств, выделяемых из соответствующих бюджетов на содержание лицензирующих органов, объем первого понятия поглощается объемом второго. Дело в том, что органы, осуществляющие лицензирование различных видов деятельности, наряду с этим реализуют и иные возложенные на них функции, предполагающие определенные материальные затраты. Соответственно, осуществление данных функций, как и мероприятий по лицензированию, обеспечивается надлежащим финансированием, которое осуществляется в рамках общего бюджетного финансирования указанных органов.

3. На практике существует несколько схем финансирования лицензирования. Выбор каждой из них предопределяется спецификой лицензирующего органа.

Первая схема предназначена для финансирования органа, основная деятельность которого заключается в осуществлении лицензирования. В данном случае выделение финансовых средств на содержание конкретного лицензирующего органа предусматривается в законе о бюджете на соответствующий год.

Вторая схема обычно применяется в том случае, когда лицензирование конкретного вида деятельности является лишь одной из функций лицензирующего органа. Ее смысл заключается в том, что финансирование лицензирования осуществляется за счет средств, предусмотренных на содержание центрального аппарата (см., например, п. 43 Положения о лицензировании деятельности по утилизации боеприпасов; п. 47 Положения о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники).

В отношении некоторых видов деятельности, на которых действие комментируемого Закона не распространяется, действует третья схема финансирования лицензирования, имеющая в свою очередь две разновидности.

Первый ее вариант закреплен в п. 16 постановления главы Администрации Московской области от 23 августа 1996 г. N 393-ПГ «О лицензировании деятельности по производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции в Московской области». Данная норма устанавливает правило о том, что «суммы лицензионного сбора перечисляются на расчетный счет Государственной службы при администрации Московской области по вопросам производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции». Финансирование данной Службы производится по смете, утверждаемой администрацией Московской области. Что же касается средств, полученных Службой в виде платы за выдачу лицензии, то они вносятся в доход областного бюджета, за исключением расходов на финансирование ее деятельности.

Второй вариант данной схемы предлагается в п. 3 постановления Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. N 1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации». В данном случае средства, получаемые от лицензирования в области теле- и (или) радиовещания, как и в первом варианте, направляются на покрытие расходов по проведению лицензирования. Однако данное постановление не содержит императивной нормы о направлении оставшейся части средств в бюджет Российской Федерации, а указывает, что данные средства могут быть направлены «на развитие и модернизацию технической базы телевидения и радиовещания Российской Федерации».

 См. Федеральный закон от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»

Статья 17. Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии

1. Первоначально п. 1 ст. 17 содержал перечень из 120 видов деятельности, подлежащих лицензированию в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Впоследствии в данный пункт были внесены изменения и дополнения, направленные на увеличение и уменьшение перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Федеральным законом от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ п. 1 ст. 17 был дополнен деятельностью арбитражных управляющих, лицензирование которой было прекращено с 1 июля 2002 г. (п. 4 ст. 18 комментируемого Закона). Федеральным законом от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ из перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, была исключена реализация нефти, газа и продуктов их переработки (данный Федеральный закон вступил в силу со дня его первого официального опубликования, т.е. 14 декабря 2002 г.). Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ исключены два вида деятельности: 1) перевозки железнодорожным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя и без выхода на железнодорожные пути общего пользования); 2) перевозки железнодорожным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя и без выхода на железнодорожные пути общего пользования). Данный Федеральный закон был опубликован в СЗ РФ от 13 января 2003 г., N 2, ст. 169; в «Парламентской газете» и в «Российской газете» 18 января 2003 г.; вступает в силу через четыре месяца со дня его официального опубликования*(17)); этим же Законом к лицензируемым видам деятельности добавлены: 1) перевозка пассажиров и багажа железнодорожным транспортом; 2) перевозка грузов железнодорожным транспортом; 3) перевозка грузобагажа железнодорожным транспортом; 4) деятельность по предоставлению инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования для осуществления перевозок; 5) транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути. С 14 марта 2003 г. — со дня вступления в силу Федерального закона от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ — лицензированию подлежит деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию (до середины марта 2003 г. лицензированию подлежала в соответствии с настоящим Законом вся деятельность негосударственных пенсионных фондов).

2. Положения о лицензировании видов деятельности, перечисленных в п. 1 ст. 17 настоящего Закона, утверждает Правительство РФ (см. ст. 5 и комментарий к ней). Все утвержденные Правительством РФ положения о лицензировании конкретных видов деятельности приведены в приложении к настоящему комментарию.

3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности устанавливается положениями о лицензировании указанных видов деятельности.

В соответствии с п. 2 Положения о лицензировании космической деятельности лицензированию подлежит космическая деятельность, включающая в себя: создание и производство космической техники, создание и развитие космической инфраструктуры; запуск и управление полетом космических объектов; использование (эксплуатация) космической техники, космических технологий и информации, получаемой с помощью космических средств; предоставление услуг, связанных с созданием, запуском и использованием (эксплуатацией) космической техники; прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли.

Согласно п. 1 Положения о лицензировании ветеринарной деятельности ветеринарная деятельность включает в себя: ветеринарные лечебно-профилактические и лабораторно-диагностические работы; электронное мечение животных.

В соответствии с п. 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 499, медицинская деятельность включает выполнение медицинских работ и услуг по оказанию доврачебной, скорой и неотложной, амбулаторно-поликлинической, санаторно-курортной, стационарной (в том числе дорогостоящей специализированной) медицинской помощи по соответствующим медицинским специальностям, включая проведение профилактических медицинских, диагностических и лечебных мероприятий и медицинских экспертиз, применение методов традиционной медицины, а также заготовку органов и тканей в медицинских целях. Номенклатура работ и услуг по оказанию соответствующей медицинской помощи утверждена приказом Минздрава РФ от 26 июля 2002 г. N 238. Согласно данной Номенклатуре к доврачебной помощи относятся: работы и услуги по специальности «Акушерское дело»; работы и услуги по специальности диетология; работы и услуги по специальности «Лабораторная диагностика»; работы и услуги по специальности «Медицинский массаж»; работы и услуги по специальности «Лечебная физкультура» и др.; скорая и неотложная медицинская помощь — это работы и услуги по специальности «Кардиология»; работы и услуги по специальности «Педиатрия»; работы и услуги по специальности «Психиатрия»; работы и услуги по специальности «Скорая медицинская помощь»; работы и услуги по специальности «Травматология и ортопедия» и др.; под амбулаторно-поликлиническую помощь, в том числе в условиях дневного стационара и стационара на дому, подпадают, в частности: работы и услуги по специальности «Акушерство и гинекология»; работы и услуги по специальности «Дерматовенерология»; работы и услуги по специальности «Лечебная физкультура и спортивная медицина»; работы и услуги по специальности «Офтальмология». В указанной Номенклатуре раскрывается содержание санаторно-курортной помощи, стационарной помощи, в том числе в условиях дневного стационара, прочих работ и услуг в медицинской деятельности.

Поскольку в положениях о лицензировании устанавливается перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности, заниматься теми работами и услугами в данных видах деятельности, которые не предусмотрены соответствующими положениями, запрещено.

4. Пунктом 3 комментируемой статьи установлен законодательный порядок дополнения перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (п. 1 ст. 17). Аналогично, т.е. путем принятия федерального закона, некоторые виды деятельности могут быть исключены из п. 1 ст. 17, вследствие чего они могут осуществляться без лицензии либо на основании лицензии, выданной в порядке, предусмотренном специальным федеральным законом (как, например, деятельность кредитных организаций, образовательная деятельность и др., перечень которых приведен в п. 2 ст. 1 комментируемого Закона).

Статья 18. Переходные положения

1. Пункт 1 этой статьи устанавливает приоритет комментируемого Федерального закона над иными нормативными правовыми актами, в том числе федеральными законами, регулирующими порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 комментируемого Закона. Порядок лицензирования видов деятельности, перечисленных в п. 2 ст. 1, установлен специальными федеральными законодательными актами (см. соответствующий комментарий). Кроме того, комментируемый Закон обладает приоритетом и в том случае, если иными нормативными правовыми актами предусмотрено лицензирование тех видов деятельности, которые не содержатся в ст. 17 комментируемого Закона и одновременно не подпадают под действие его же п. 2 ст. 1. Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением перечисленных в п. 2 ст. 1, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с ним.

Устанавливая приоритет настоящего Федерального закона над иными нормативными правовыми актами, законодатель принимает во внимание двухуровневость нормативного регулирования лицензирования. Поскольку административное законодательство, каковым является и лицензионное, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, лицензирование осуществляется на федеральном уровне (федеральными органами исполнительной власти) и на уровне субъектов Федерации (органами исполнительной власти субъектов РФ), что нашло отражение в ряде статей комментируемого Закона (см., в частности, ст. 1, 2, 5-7 и комментарии к ним).

Верховенство комментируемого Закона над иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования (за исключением специально оговоренных случаев — п. 2 ст. 1), есть специальное законодательное отражение конституционных принципов (например, единства экономического пространства, установленного ст. 8 Конституции РФ) и основных принципов осуществления лицензирования, закрепленных в его ст. 3 (см. комментарий к данной статье).

Под «иными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования отдельных видов деятельности», следует понимать кроме федеральных законов нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных лицензирующих органов — федеральных органов исполнительной власти, а также все нормативные акты, регулирующие порядок лицензирования субъектов РФ, как законодательные, так и подзаконные.

2. Существует три варианта приведения нормативных правовых актов в соответствие с комментируемым Федеральным законом.

Первый из них, наиболее «мягкий», предполагает изменение или дополнение несоответствующего комментируемому Закону нормативно-правового акта. Он должен применяться в том случае, когда имеются незначительные разногласия данного акта с комментируемым Законом.

Согласно второму варианту нормативный акт может быть подготовлен в новой редакции. Представленный способ применяется, если различия с комментируемым Законом достаточно значительны.

Третий способ заключается в отмене несоответствующего комментируемому Закону нормативного акта и принятии нового правового акта на основе этого Закона.

Представленные способы приведения нормативных правовых актов в соответствие с комментируемым Законом рассчитаны прежде всего на те акты, которые были приняты до вступления в силу.

3. Согласно п. 2 комментируемой статьи лицензирование видов деятельности, не указанных в п. 1 ст. 17 комментируемого Закона, прекращается со дня его вступления в силу (о вступлении в силу комментируемого Закона см. комментарий к ст. 20). Таким образом, комментируемый Закон устанавливает закрытый перечень тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с ним. Это правило подтверждается в п. 3 ст. 17 комментируемого Закона, согласно которому введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в указанный перечень. Указанные дополнения могут осуществляться прежде всего путем внесения в данный список еще одного вида деятельности, осуществляемого по преимуществу в одной области (например, хранение изделий медицинского назначения (наряду с деятельностью по распространению изделий медицинского назначения) в такой области, как осуществление различных операций, связанных с изделиями медицинского назначения). При этом дополненный лицензируемый вид деятельности может быть и не связан с другими лицензируемыми видами деятельности какой-либо общей сферой своего осуществления.

Исходя из смысла комментируемой статьи указанный перечень может быть сокращен аналогичными способами. При этом законодатель, как и в случае дополнения данного перечня новыми видами деятельности, должен руководствоваться критериями определения лицензируемых видов деятельности, установленных в ст. 4 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 4).

4. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает особый порядок отмены Федеральных авиационных правил лицензирования деятельности в области гражданской авиации. Данные Правила, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 85 «О лицензировании деятельности в области гражданской авиации», приняты на основании и во исполнение Воздушного кодекса РФ — базового акта, устанавливающего правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Воздушный кодекс РФ в ст. 9 устанавливает отличный от комментируемого Закона перечень лицензируемых видов деятельности в области авиации. К данным видам деятельности, согласно Воздушному кодексу РФ и Федеральным авиационным правилам, относятся:

1) деятельность по осуществлению и обеспечению воздушных перевозок (внутренних и международных) пассажиров, багажа, грузов и почты на коммерческой основе;

деятельность по обслуживанию воздушного движения, а также по обслуживанию воздушных судов, пассажиров, багажа, грузов и почты на аэродромах и в аэропортах;

авиационные работы для обеспечения потребностей граждан и юридических лиц, в том числе авиационные работы, выполняемые в воздушном пространстве иностранных государств, и деятельность по обеспечению авиационных работ;

подготовка специалистов соответствующего уровня согласно перечням должностей авиационного персонала;

2) деятельность общественных организаций в области авиации по:

подготовке специалистов соответствующего уровня согласно перечням должностей авиационного персонала для обеспечения полетов воздушных судов авиации общего назначения, предназначенных для спортивных, учебных, рекламных и иных подобных целей;

осуществлению контроля за техническим состоянием и безопасностью эксплуатации воздушных судов авиации общего назначения, предназначенных для спортивных, учебных, рекламных и иных подобных целей.

В свою очередь комментируемый Закон устанавливает следующие лицензируемые виды деятельности в данной области:

а) перевозки воздушным транспортом пассажиров;

б) перевозки воздушным транспортом грузов;

в) деятельность по техническому обслуживанию воздушного движения;

г) деятельность по техническому обслуживанию воздушных судов;

д) деятельность по ремонту воздушных судов;

е) деятельность по применению авиации в отраслях экономики.

Необходимо иметь в виду, что лицензирование деятельности по разработке, производству и испытаниям авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, осуществляется в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по разработке, производству и испытаниям авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 205.

Очевидно, что перечни лицензируемых видов деятельности в области авиации, установленные Воздушным кодексом РФ и Федеральными авиационными правилами, и аналогичный перечень комментируемого Закона существенно различаются. В связи с этим приведение Федеральных авиационных правил в соответствие с комментируемым Законом повлечет за собой нежелательное их противоречие с Воздушным кодексом РФ. Во избежание этого законодатель пролонгирует действие Федеральных авиационных правил до приведения в соответствие с комментируемым Законом Воздушного кодекса РФ. После внесения соответствующих изменений в Воздушный кодекс РФ, ныне действующие Федеральные авиационные правила утрачивают силу, и Правительство РФ, в соответствии со ст. 5 комментируемого Закона и ст. 2 Воздушного кодекса РФ, примет новые федеральные авиационные правила.

5. Федеральным законом от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» комментируемая статья была дополнена п. 4, согласно которому с 1 июля 2002 г. прекращается лицензирование деятельности арбитражных управляющих. Сама необходимость лицензирования данного вида деятельности была установлена этим же Законом. Таким образом, лицензирование деятельности арбитражных управляющих на основе ныне действующего Закона о лицензировании осуществлялось всего 3,5 месяца.

Статья 19. Признание утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием настоящего Федерального закона

Данная статья содержит перечень законодательных актов, утративших в силу в связи с вступлением в силу комментируемого Федерального закона. В соответствии со ст. 20 настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования (подробнее см. комментарий к данной статье). Поскольку днем официального опубликования комментируемого Закона является 10 августа 2001 г. (первое официальное опубликование полного текста в «Российской газете», N 153-154), он вступил в силу 10 февраля 2002 г. Таким образом, именно с 10 февраля 2002 г. признаются утратившими силу указанные в комментируемой статье законодательные акты и нормы. К таковым относятся ранее действовавший Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г., а также законодательные акты, вносившие в него изменения и дополнения.

Статья 20. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Комментируемый Закон вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования. Необходимость установления данного правила напрямую вытекает из конституционного положения о том, что все законы подлежат официальному опубликованию. Соответственно, неопубликованные законы не применяются (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Аналогичное правило установлено и в ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно ст. 3 данного Закона федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней со дня их подписания Президентом РФ. В течение этого срока Президент РФ, в соответствии с п. «д» ст. 84 и ч. 2 ст. 107 Конституции РФ, обнародует федеральный закон. При этом необходимо иметь в виду, что фактически обнародование включает в себя два этапа. Первый из них, согласно ст. 4 названного Закона, представляет собой передачу Президентом РФ федерального закона для официального опубликования. Второй же этап заключается в опубликовании данного закона в официальных источниках («Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации). Датой обнародования федерального закона считается не день совершения Президентом указанных действий, а именно дата его официального опубликования.

2. Датой первой официальной публикации комментируемого Закона является 10 августа 2001 г.*(18).

Согласно ст. 6 Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В соответствии с представленной нормой комментируемых Закон установил специальный порядок своего вступления в силу — по истечении 6 месяцев со дня опубликования, т.е. с 10 февраля 2002 г.

3. Комментируемый Закон не определил дату утраты своей юридической силы. Таким образом, его действие носит бессрочный характер, в связи с чем указанный юридический факт может наступить только при наличии следующих обстоятельств:

а) отмена комментируемого Закона и (или)

б) принятие нового закона о лицензировании.

Что касается действия комментируемого Закона в пространстве, то оно не является исключением из общего правила, т.е. распространяется на всю территорию Российской Федерации. Тем не менее, круг лиц, на который распространяется его действие, является специальным. Как это определено в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона, сферой его регламентации являются отношения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (см. комментарий к ст. 1).

4. Комментируемая статья обязывает Президента РФ и Правительство РФ привести свои нормативные правовые акты в соответствие с данным Законом. Акты именно этих субъектов административного права регламентируют большинство складывающихся лицензионных отношений. В частности, согласно ст. 5 комментируемого Закона Президент РФ определяет основные направления внутренней политики Российской Федерации, а Правительство РФ на основе этого утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, а также устанавливает те виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти Российской Федерации.

Приложения

——————————————————————————————

*(1) О дееспособности и правоспособности как правовых категориях см. (кратко), например: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб./Под ред. Тихомирова М.Ю. — М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2002. — С. 228, 679.

*(2) Толковый словарь русского языка. В 4-х тт./Под ред. Ушакова Д. Т.2 — М.: ТЕРРА, 1996. — Столб. 601.

*(3) Словарь иностранных слов/Под ред. Лехина И.В. и Петрова Ф.Н. — М.: ЮНВЕС, 1995. — С. 460.

*(4) Один из вариантов данного законопроекта — см.: Законодательство и практика СМИ. 1998. — N 5. — С. 5 — 12

*(5) Подробнее см.: Ткач А.Н. Средства массовой информации: проблемы и перспективы распространения продукции сексуального характера//Юрист. — 2000. — N 9. С.30-36.

*(6) Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

*(7) Толковый словарь русского языка. В 4 тт./Под ред. Ушакова Д. И.1. — М.: ТЕРРА, 1996. Столб. 1518; см. также: Словарь иностранных слов/Под ред. Лехина И.В. и Петрова Ф.Н. — М.: ЮНВЕС, 1995. — С. 375.

*(8) Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб./Под ред. М.Ю.Тихомирова. — М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2002. — С. 405.

*(9) Большой юридический словарь/Под ред. Сухарева А.Я., Зорькина В.Д., Крутских В.Е. — М.: ИНФРА-М, 1999. — С. 275.

*(10) Аналогичной позиции придерживается доктор юридических наук профессор А.Б.Агапов (см. его «Постатейный комментарий к Федеральному закону «О лицензированию отдельных видов деятельности». — С. 59).

*(11) Цифры соответствуют порядковым номерам видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

*(12) Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. — С. 55-56.

*(13) Там же. — С. 56.

*(14) Сейчас это п. 3 ст. 14.1 КоАП РФ 2001 г.

*(15) См. подробнее: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». — М.: Статут, 2000. — С. 165-166.

*(16) См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 июня 2000 г. N А-56-26106/99.

*(17) При определении даты вступления в силу федерального закона необходимо учитывать п. 6 постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах». Конституционный Суд РФ указал следующее:

«Согласно ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации» (Прим. авт.: сейчас — и в «Парламентской газете»).

День 11 марта 1996 г., которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах», не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

В «Российской газете» оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 г. Именно этот день должен быть признан днем официального его опубликования. Следовательно, данный Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 г., когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования».

Аналогично должна определяться дата вступления в силу федеральных законов о внесении изменений и дополнений в п. 1 ст. 17 комментируемого Закона.

*(18) Российская газета. — 2001. — 10 августа; СЗ РФ. — 2001. — N 33 (ч. 1). — Ст. 3430; Парламентская газета. — 2001. — 14 августа.

 Ткач Александр Николаевич, ст. преподаватель Российской правовой академии Министерства юстиции РФ;

Фрейтак Николай Константинович, юрист аудиторско-консалтинговой компании «ФБК»;

Ушаков Олег Владимирович, помощник юриста компании «ИнфорАС»;

Паплинский Владимир Валентинович, адвокат адвокатского бюро «Резник, Гагарин и партнеры»

Постатейный комментарий к Федеральному закону от 8.08.2001 г. N 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности