Постатейный комментарий к Федеральному закону от 8.08.2001 г. N 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности

Комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г.

N 128-ФЗ

«О лицензировании отдельных видов деятельности»

по состоянию на 20 июня 2003 года

 

Предисловие

 

В Ваших руках — постатейный комментарий к

Обратите внимание!

* В связи с частыми изменениями в законодательстве информация порой устаревает быстрее, чем мы успеваем ее обновлять на сайте.
* Все случаи очень индивидуальны и зависят от множества факторов. Базовая информация не гарантирует решение именно Ваших проблем.

Поэтому для вас круглосуточно работают БЕСПЛАТНЫЕ эксперты-консультанты!

* Задайте вопрос через форму (внизу статьи), либо через онлайн-чат .

* Позвоните на горячую линию: Москва и Область - +7(499)350-80-34 Санкт-Петербург и область - +7(812)627-15-67

от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данный Закон наряду с иными законодательными актами — федеральными законами от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» и N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» — является продуктом проходящей сегодня административно-правовой реформы, направленной на дебюрократизацию экономических отношений, упрощение административных процедур во всех сферах общественной жизни, где активно осуществляется государственное регулирование. За этими оптимистичными категориями — «дебюрократизация» и «упрощение административных процедур» — скрывается стремление реализовать стилистически простую и в то же время неоднозначно понимаемую конституционную норму — ст. 2 Основного Закона РФ. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, — гласит данная конституционная норма, — обязанность государства».

Закрепляя приоритет прав и свобод человека над интересами государства, Конституция РФ гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34).

Отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, регулирует гражданское законодательство, ярким «представителем» которого является Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). В соответствии с его п. 1 ст. 49 отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель) может заниматься только на основании специального разрешения — лицензии. Таким образом, несмотря на либерализацию частно-правовых отношений, ГК РФ целенаправленно ограничивает гражданские права человека. Основание такого ограничения — ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная норма продублирована ГК РФ в п. 2 ст. 1.

Одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для достижения перечисленных публично-правовых целей является лицензирование. Однако насколько бы эффективными ни были различные методы (способы) государственного управления, в том числе и лицензирование, важно обеспечить защиту не только публично-правовых целей, но и соблюдение прав и свобод, в том числе гражданских, каждого человека. В этом случае, если мы используем государственно-властные методы управления, непосредственно или потенциально посягающие на высшую ценность — права и свободы человека, важно соблюсти соразмерность ограничения таких прав и свобод. Вот почему вопрос о видах деятельности, подлежащих лицензированию, их количестве и порядке такого лицензирования всегда будет объектом повышенного внимания и юридического лица (индивидуального предпринимателя), и государства. Доказательством этому служит законотворческий процесс в отношении комментируемого Закона: большинство принимаемых федеральных законов направлены на изменение — сокращение или дополнение — перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (ст. 17). Эта особенность присуща как ранее действовавшему Федеральному закону от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», так и сегодняшнему — от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ. В итоге этот перечень сократился с 214 видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (именно столько первоначально содержалось в ст. 17 Федерального закона N 158-ФЗ), до 120 (именно столько первоначально содержалось в комментируемом Законе).

Другой особенностью Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» является обилие подзаконных актов, принятых во исполнение данного Закона. Речь идет о положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Их количество непосредственно зависит от перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию (ст. 17). Кроме того, система правовых актов о лицензировании продолжается на уровне лицензирующих органов — ряда федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих лицензирование.

В настоящем комментарии находят свое отражение все уровни системы правовых актов о лицензировании — Конституция России, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, положения о лицензировании конкретных видов деятельности (их полные тексты приводятся в приложении к комментарию), утвержденные постановлениями Правительства РФ, ряд правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждены формы бланков лицензий, судебные акты. Последние — решения Конституционного Суда РФ, системы арбитражных судов (ВАС РФ и федеральных арбитражных судов) — наглядно характеризуют практику применения лицензионного законодательства, существующие коллизии и способы их преодоления в лицензионных правоотношениях.

 

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

 

1. Предмет законодательного регулирования комментируемого нормативного правового акта — отношения между определенными субъектами административных правоотношений: между органами исполнительной власти, федеральными или субъектов Федерации, с одной стороны, и юридическими лицами и/или индивидуальными предпринимателями — с другой. Причем комментируемый законодательный акт регулирует не вообще отношения между указанными субъектами, а только такие отношения, которые непосредственно связаны с желанием осуществлять, осуществлением или прекращением осуществления управляемыми субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) отдельных видов деятельности, перечень которых содержится в п. 1 ст. 17 настоящего Федерального закона.

Необходимость принятия отдельного, специального законодательного акта о лицензировании отдельных видов деятельности обусловлена не только особой управляемой органами исполнительной власти сферой и возникшими в ее пределах отношениями, но непосредственным указанием на существование института лицензирования и его законодательное закрепление в ГК РФ, п. 1 ст. 49 которой гласит: «Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)».

Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент завершения его ликвидации (п. 8 ст. 63 ГК РФ), в то время как право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Таким образом, в последнем случае правоспособность юридического лица и индивидуального предпринимателя, т.е. их способность иметь гражданские права и обязанности, ставится в зависимость от наличия специального административного разрешения — лицензии. Причем, даже получив это разрешение, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель остаются подконтрольными субъектами административно-лицензионных отношений с органами исполнительной власти, ибо они обязаны соблюдать все лицензионные требования и условия.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона отсутствует указание на его цели (конечный объект): на то, ради чего вводится институт лицензирования и оформляется в виде специального федерального законодательного акта. Напомним, что прежний Закон был направлен «на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка». Данная норма не являлась декларативной. Она — законодательное отражение, реализация конституционных принципов и норм, сформулированных в наиболее общем виде в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, при толковании и применении ч. 3 ст. 55 Конституции России необходимо учитывать следующие аспекты.

Во-первых, в данной конституционной норме провозглашается ограничение, а не лишение прав и свобод человека и гражданина.

Ограничение, т.е. буквально — установление границ действия (распоряжения, осуществления) имеющегося у человека и гражданина права и (или) свободы. В данном случае речь идет о дееспособности человека и гражданина, ограничении общей (гражданской, семейной, уголовной и др.) дееспособности. В то же время Конституция России устанавливает ограничение правоспособности как общей, т.е. возможности лица обладать любыми субъективными правами и обязанностями из числа предусмотренных законодательством, так и отраслевой — возможности приобретать права в конкретных отраслях права (например, гражданская, трудовая, брачная) и специальной, предполагающей наличие у лица специальных познаний, способностей (квалификации) (специальной правоспособностью обладают, согласно теории права, судьи, врачи, юристы и др.)*(1).

Во-вторых, ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только федеральным законом, т.е. нормативным правовым актом, принятым Федеральным Собранием (Государственной Думой и Советом Федерации) РФ в установленном порядке, подписанным Президентом РФ, официально опубликованным и вступившим в силу (в действие). Ограничение прав и свобод иными правовыми актами, в том числе юридическими актами иных органов и лиц (актами Президента РФ, Правительства РФ и др.), не допускается. При этом следует учитывать положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако данная норма действует в том случае, когда международный договор ратифицирован Российской Федерацией путем принятия специального федерального закона.

В-третьих, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом не в любых случаях, а в конкретных целях — в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности.

В-четвертых, ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения или достижения вышеуказанных целей.

Действием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничен достаточно широкий спектр прав и свобод человека и гражданина — социальных, политических, экономических и иных. Не являются исключением право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе подлежащей лицензированию. Вот что по этому поводу отмечает Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан»: согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (ст. 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1); право частной собственности охраняется законом (ст. 35, ч. 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35, ч. 3).

Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, закрепляющей в ст. 55 (ч. 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данное конституционное положение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами (п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также п. 3 ст. 2 Четвертого протокола в этой Конвенции).

Весьма развернутое толкование ч. 3 ст. 55 и иных статей, корреспондирующих с ней, Основного Закона России Конституционный Суд РФ дал, в частности, в п. 3 своего постановления от 18 февраля 2000 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности п. 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» применительно к ограничению права на информацию:

Конституция Российской Федерации предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.

Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и ст. 45 Конституции РФ, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

По существу, такие же правовые позиции были выражены в ряде ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений, сохраняющих юридическую силу. В постановлениях от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР и от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР Конституционный Суд РФ пришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно. В постановлениях от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне», от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности части пятой ст. 97 УПК РСФСР и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Конституционный Суд РФ указал, что законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В постановлении от 23 ноября 1999 г. по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого п. 3 ст. 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» Конституционный Суд РФ подчеркнул недопустимость искажения в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы.

Приведенные правовые позиции в полной мере применимы к определению допустимых ограничений прав, закрепленных в ст. 23, 24 и 29 Конституции РФ, нормы которых обосновывают и обеспечивают в том числе возможность для гражданина требовать предоставления ему собираемых органами государственной власти и их должностными лицами сведений, непосредственно затрагивающих его права и свободы, и, тем более, касающихся его частной жизни, чести и достоинства. Основания для таких ограничений могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения (ч. 2, ст. 24, Конституции РФ) и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Этот вывод дополнительно подтверждается тем, что, согласно ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ, поводом к ограничению прав, закрепленных в ст. 23 (ч. 1) и 24, не может служить и введение чрезвычайного положения.

Таким образом, Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, как и корреспондирующая с этим правом обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения, могут быть полностью исключены. Напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации.

Помимо толкования конституционного принципа соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности при ограничении прав и свобод человека и гражданина КС РФ в своей практике сталкивался и с ограничением прав и свобод подзаконными актами, налагающими дополнительные обременения на физических и юридических лиц. Речь идет о постановлении Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности п. 2 статьи 16 Закона РФ «О сертификации продукции и услуг» в связи с жалобой гражданина В.П.Редекопа».

Суть дела состоит в следующем. Гражданин В.П.Редекоп — предприниматель без образования юридического лица, занимающийся торговлей подлежащими обязательной сертификации аудиотоварами и компьютерной техникой, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ оспаривает конституционность п. 2 ст. 16 Закона РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (далее — Закон «О сертификации продукции и услуг»), которым регулируется порядок оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции ее изготовителем (продавцом, исполнителем).

До обращения в Конституционный Суд РФ гражданин В.П.Редекоп обжаловал в Верховном Суде РФ Инструкцию о порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых на территории Российской Федерации, и учете их движения (утверждена Госстандартом России 29 декабря 1998 г. и Минторгом России 30 декабря 1998 г.), изданную во исполнение постановления Правительства РФ от 17 мая 1997 г. N 601 «О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок», а затем и само это постановление. Названными актами вводилось маркирование реализуемых на потребительском рынке товаров и продукции, подлежащих обязательной сертификации, и устанавливалась обязанность предпринимателей приобретать в органах Госстандарта России и Госторгинспекции Минторга России по утвержденным расценкам защищенные от подделок знаки соответствия с учетной информацией к ним для маркирования ими каждой единицы товара.

Верховный Суд РФ отказал гражданину В.П.Редекопу в признании этих актов недействительными (решения Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2000 г. и от 26 сентября 2000 г., определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 4 июля 2000 г. и от 2 ноября 2000 г.), поскольку, по его мнению, Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, издавая обжалуемые акты, действовали в соответствии с п. 2 ст. 16 Закона РФ «О сертификации продукции и услуг».

По мнению В.П.Редекопа, неконституционность указанной нормы заключается в том, что она, в силу неопределенности содержания, под предлогом сертификации позволяет органам исполнительной власти своими актами устанавливать дополнительные публичные обязанности, вводить и взимать обязательные платежи, в том числе налогового характера, чем нарушаются ст. 35 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 57 Конституции РФ.

Таким образом, предметом обращения в настоящем деле явилось послужившее основанием для издания названных подзаконных нормативных актов, затрагивающих конституционные права и свободы, положение п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг», согласно которому оплата работ по обязательной сертификации конкретной продукции производится заявителем в порядке, установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области сертификации и федеральными органами исполнительной власти, на которые законодательными актами Российской Федерации возложены организация и проведение обязательной сертификации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области финансов.

Приняв к производству данное дело, Конституционный Суд РФ установил, что вопрос о конституционности оспариваемого положения может быть разрешен лишь после уяснения предмета регулирования и целей Закона «О сертификации продукции и услуг».

Согласно ст. 1 названного Закона сертификация — процедура подтверждения соответствия продукции установленным требованиям — осуществляется, в частности, в целях создания условий для деятельности организаций и предпринимателей на едином товарном рынке, содействия потребителям в компетентном выборе продукции, защиты потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя), контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества. Законом предусмотрены как добровольная, так и обязательная сертификация, которая осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, причем ее отсутствие в этих случаях препятствует реализации несертифицированной продукции на потребительском рынке (ст. 7 и 13).

Работы по сертификации, перечень которых установлен п. 1 ст. 16 Закона, подлежат обязательному государственному финансированию.

Включив в этот перечень проведение государственного контроля и надзора за соблюдением правил сертификации и за сертифицированной продукцией, законодатель тем самым определил, что такая работа финансируется, причем именно из государственного бюджета, и, следовательно, ее оплата не может быть возложена на предпринимателя. Что же касается работ по обязательной сертификации конкретной продукции, то их оплата, по смыслу п. 2 той же статьи, производится предпринимателем, основана на договоре заказа с организацией, осуществляющей сертификацию, и должна быть эквивалентна стоимости оказанных услуг.

Анализ указанных положений Закона «О сертификации продукции и услуг» во взаимосвязи с другими его положениями, в том числе содержащимися в ст. 6, 9 и 10, показывает, что компетенция федеральных органов исполнительной власти в этой области ограничена вопросами организации и управления процессом сертификации, в сфере правового регулирования которого они уполномочиваются на регламентацию порядка организации и проведения соответствующих работ, их оплаты, маркирования продукции, т.е. на установление того, что законодатель называет правилами процедуры.

Соответствие сертифицированной продукции установленным требованиям, согласно Закону «О сертификации продукции и услуг», документально подтверждается сертификатом соответствия; его наличие обусловливает возможность маркирования каждой единицы продукции знаком соответствия, функция которого — подтвердить, что данная продукция сертифицирована надлежащим образом, и довести информацию об этом до потребителя (п. 1 и 2 ст. 6, абз. 3, 4 ст. 13).

Между тем изданным в целях реализации названного Закона постановлением Правительства РФ «О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок» и Инструкцией о порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых на территории Российской Федерации, и учете их движения, утвержденной Госстандартом России и Минторгом России во исполнение этого постановления, вводилась дополнительная маркировка.

По смыслу указанных подзаконных актов в целях оперативного учета движения товаров на каждую единицу маркированного знаком соответствия товара при каждой продаже должна наноситься учетная информация к знаку соответствия в виде марки. Марки учетной информации субъекты предпринимательской деятельности обязывались приобретать в территориальных управлениях Госторгинспекции по установленным Минфином России и Госстандартом России расценкам. Тем самым на них налагались дополнительные, не предусмотренные Законом «О сертификации продукции и услуг» обременения, затрагивающие их конституционные права и свободы.

При этом за счет реализации защищенных от подделок знаков соответствия и марок учетной информации планировалось создание единой базы данных и системы контроля за товарооборотом с привлечением Министерства торговли РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ.

Как отмечает Конституционный Суд РФ в данном постановлении, конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) в сфере правового регулирования предполагает разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ. Поскольку Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ) и действует на основании и во исполнение федеральных законов (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, ст. 2 и 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), ни оно само, ни другие органы исполнительной власти не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законом обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы граждан.

Следовательно, как основание для введения обязательной маркировки продукции знаками соответствия, которая является частью процесса сертификации продукции и законно возлагает бремя оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции на субъекты предпринимательской деятельности, оспариваемое положение п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг» не противоречит Конституции РФ.

Введением обязательной маркировки товаров марками учетной информации на субъекты предпринимательской деятельности возлагается бремя дополнительных расходов, издержек и иных затрат, связанных с принудительным отчуждением собственности в виде оплаты этих марок и маркированием ими продукции и товаров, которые ранее прошли процесс сертификации и качество которых уже подтверждено документально. Такое регулирование не основано на конституционно-правовом истолковании оспариваемой нормы Закона «О сертификации продукции и услуг», чем вопреки требованию ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ ограничивается право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право частной собственности.

Следовательно, оспариваемое положение п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг» по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, а именно как допускающее возможность введения не относящейся к сертификации обязательной маркировки конкретной продукции марками учетной информации с оплатой соответствующих расходов субъектами предпринимательской деятельности, не соответствует ст. 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ отмечает, что отнесение стандартизации к предметам ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 71, п. «р»; ст. 76, ч. 1 Конституции РФ), обязывает законодателя с необходимой полнотой регламентировать данную область общественных отношений. В противном случае появляется опасность недопустимого в условиях правового государства усмотрения органов исполнительной власти — подзаконными актами Правительства РФ и тем более путем ведомственного нормотворчества — регулировать основные права и свободы либо придавать иной смысл недостаточно определенным положениям закона. При дальнейшем совершенствовании законодательства в сфере сертификации необходимо учитывать конституционные принципы правового государства, разделения властей, основанности актов Правительства РФ на Конституции РФ и федеральных законах.

На основании вышеизложенного Конституционный Суд РФ постановил следующее.

1. Признать положение п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг» об оплате работ по обязательной сертификации, на основании которого вводится предусмотренная законом маркировка конкретной продукции знаками соответствия, не противоречащим Конституции РФ.

2. Признать положение п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг» об оплате работ по обязательной сертификации в той мере, в какой оно — по смыслу, придаваемому ему официальным и иным толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, — допускает возможность введения не относящейся к сертификации обязательной маркировки конкретной продукции марками учетной информации с оплатой соответствующих расходов субъектами предпринимательской деятельности, не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).

3. Положения нормативных актов в той их части, в какой они основаны на положении п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

Применительно к жалобе гражданина В.П.Редекопа это означает, что правоприменительные решения по его делу, основанные на положении п. 2 ст. 16 Закона «О сертификации продукции и услуг» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, должны быть пересмотрены в установленном порядке.

Таким образом, в ряде решений (постановлений и определений) Конституционного Суда РФ исчерпывающим образом были истолкованы конституционные принципы ограничения прав и свобод человека и гражданина, частным случаем которого является лицензирование.

Несмотря на то, что комментируемый Закон, в отличие от ранее действовавшего Федерального закона N 158-ФЗ, отказался от провозглашения целей его применения, эти цели могут быть выведены, помимо Конституции России, из ст. 4 комментируемого Закона.

Согласно этой статье к лицензируемым видам деятельности отнесены такие виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Исходя из этого и конституционных норм и принципов, можно выделить следующие цели принятия и применения комментируемого Закон.

1. Защита основ конституционного строя. Основы конституционного строя установлены одноименной гл. 1 Конституции РФ, положения которой могут быть изменены только путем принятия новой Конституции России (ст. 135 Конституции РФ). Основы конституционного строя — это принципиальные положения, ведущие начала, лежащие в основе политической системы российского общества, формы правления и государственного устройства, отношений государства и гражданина.

Существенная значимость положений гл. 1 Конституции России, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, предопределяет приоритет этих норм перед последующими положениями Основного Закона России. «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации», — гласит ч. 2 ст. 16 Конституции. К основам конституционного строя относятся: демократизм; народовластие; народный и государственный суверенитет; республиканская форма правления; провозглашение России правовым государством; федеративное устройство, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти при разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (федерализм); человек, его права и свободы как высшая ценность; социальная функция государства; идеологическое и политическое многообразие; признание и гарантирование местного самоуправления; единство экономического пространства и равенство всех форм собственности; отделение религии от государства; высшая юридическая сила и прямое действие на всей территории России Конституции РФ.

Лицензирование, являясь законодательной ограничительной мерой прав и свобод конкретного человека и гражданина, желающего заняться отдельным видом деятельности, призвано, как это ни парадоксально, обеспечить соблюдение и защиту общества в целом. Другими словами, лицензирование есть результат (способ) выполнения обязанности государства соблюсти и защитить права каждого человека и гражданина как отдельно, так в совокупности, т.е. всего общества. При этом лицензирование как законодательно закрепленный институт есть следствие опосредованного (через органы государственной власти) выражения воли (власти) народа Российской Федерации.

2. Защита нравственности. Несмотря на то, что лицензирование направлено на защиту нравственности, юридического определения категории «нравственность» в федеральном законодательстве нет. Этим пробелом «страдают» и подзаконные правовые акты федерального уровня. Поэтому обратимся к теории русского языка. Так, профессор Д.Н.Ушаков приводит следующие значения слова «нравственность»: «1. Совокупность норм, определяющих поведение человека. 2. Самое поведение человека. 3. Моральные свойства»*(2). Несмотря на нейтральность данной категории, понятие «нравственность» закрепилось в общественном сознании как положительное внутреннее качество, добродетель человека. Синонимом «нравственности» является категория «мораль» (фр. morale — нравственность — от лат. moralis — нравственный) по сути та же нравственность, правила нравственного поведения, система норм, определяющих обязанности человека по отношению к обществу и другим людям; одна из основных форм культуры и идеологии*(3).

Вопрос об определении понятия «нравственность» является не только проблемой теории русского языка, но и одним из ключевых аспектов теории права. Раскрытие содержания данной категории, носящей, как уже было отмечено, юридический характер (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), позволит наиболее полно и эффективно защищать права и свободы человека и гражданина, выстроить законодательное обеспечение и защиту этих прав на федеральном уровне.

Попытки законодательной защиты нравственности, в том числе путем введения лицензирования определенных видов деятельности, на федеральном уровне предпринимались неоднократно. Речь идет, в частности, о проекте федерального закона «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера»*(4). Как видно из названия законопроекта, его принятие должно обеспечить защиту нравственности и здоровья граждан Российской Федерации (прежде всего — несовершеннолетних) путем государственного регулирования и контроля продукции сексуального характера в России.

Данный законопроект предусматривает помимо прочих административно-правовых методов регулирования введение лицензирования в отношении деятельности по обороту продукции сексуального назначения*(5).

В настоящее время защиту нравственности обеспечивают целый ряд законодательных актов федерального уровня. К ним, в частности, относятся: федеральные законы от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в послед. ред.), от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в послед. ред.) и др.

В связи с юридической неопределенностью нравственности можно сказать, что практически любой вид лицензируемой деятельности, подпадающий под действие комментируемого Федерального закона, затрагивает в той или иной мере нравственные устои российского общества.

Однако непосредственно к таким видам лицензируемой деятельности относятся: деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); организация и содержание тотализаторов и игорных заведений; публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале; воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей; производство табачных изделий; медицинская деятельность; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II. в соответствии в Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии в Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» и некоторые другие.

Защита нравственности обеспечивается также административно-процессуальным, уголовным законодательством России — КоАП РФ и УК РФ. В последнем выделена даже отдельная гл. 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности» (выделено автором).

Предусмотрена уголовная ответственность за незаконные изготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылку либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ (ст. 228); незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231); незаконную выдачу либо подделку рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ (ст. 233); незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта (незаконные изготовление, переработку, приобретение, хранение, перевозку или пересылку в целях сбыта, а равно незаконный сбыт сильнодействующих или ядовитых веществ, не являющихся наркотическими средствами или психотропными веществами, либо оборудования для их изготовления или переработки) (ст. 234); незаконное занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью (занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на избранный вид деятельности, если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью человека) (ст. 235); незаконные изготовление в целях распространения или рекламирования, распространение, рекламирование порнографических материалов или предметов, а равно незаконную торговлю печатными изданиями, кино- или видеоматериалами, изображениями или иными предметами порнографического характера (ст. 242); уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ст. 243).

В отличие от УК РФ, КоАП РФ непосредственно ставит перед собой задачу защищать общественную нравственность (ст. 1.2), при этом решение этой задачи КоАП РФ непосредственно связывает с установлением административно-правовой ответственности.

3. Охрана (защита) здоровья граждан. Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Данное конституционное право обеспечивается государством не только предоставлением государственными и муниципальными учреждениями бесплатной медицинской помощи, но и иными мерами, в том числе лицензированием.

В соответствии со ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в ред. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288; федеральных законов от 2 марта 1998 г. N 30-ФЗ, от 20 декабря 1999 г. N 214-ФЗ, от 2 декабря 2000 г. N 139-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ) охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 1202-р, непосредственно указывает, что охрана здоровья населения России является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.

Применительно к комментируемому Федеральному закону охрана здоровья граждан обеспечивается лицензированием таких видов деятельности, осуществление которых либо последствия осуществления которых могут причинить вред здоровью (физическому и/или психическому) или жизни человека. К таким видам деятельности, например, относятся: фармацевтическая деятельность; производство лекарственных средств; производство медицинской техники; деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения; техническое обслуживание медицинской техники (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по оказанию протезно-ортопедической деятельности; культивирование растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II в соответствии в Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах»; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии в Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах»; деятельность по обращению с опасными отходами; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств.

Лицензирование определенных видов деятельности как административно-правовой режим, метод охраны жизни и здоровья человека первоначально предусмотрен специализированными законодательными актами. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (т.е. состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности) обеспечивается, в том числе, посредством лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека. Особенности лицензирования отдельных видов деятельности (работ, услуг), представляющих потенциальную опасность для человека определены в ст. 40 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Согласно п. 1 ст. 40 этого Закона отдельные виды деятельности, представляющие потенциальную опасность для человека, подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 40 устанавливает обязательное условие для принятия решения о выдаче лицензии — представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам следующих представляющих потенциальную опасность для человека видов деятельности:

производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

производство табачных изделий;

производство лекарственных средств;

производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств;

медицинская и фармацевтическая деятельность; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний;

деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения;

деятельность в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами;

деятельность по обращению с опасными отходами;

образовательная деятельность.

Таким образом, для получения лицензии в целях осуществления тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с комментируемым Законом и, с другой стороны, затрагивают санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, требуется предоставление соискателем лицензии не только документов, установленных п. 1 ст. 9 настоящего Федерального закона, но и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии данного вида деятельности санитарным правилам.

Это обязательное дополнение относится, в частности, к лицензированию фармацевтической деятельности, производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, а также деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний.

Обеспечение и защита конституционного права каждого на охрану здоровья путем лицензирования обеспечивается в первую очередь особыми лицензионными требованиями и условиями, т.е. совокупностью установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Так, Положением о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 489, установлены следующие лицензионные требования и условия, соблюдение которых обязательно при осуществлении фармацевтической деятельности:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений, соответствующих санитарным правилам, а также оснащенных оборудованием, техническими средствами и приборами, необходимыми для осуществления лицензируемой деятельности;

б) соблюдение требований по технической укрепленности и оснащению средствами охранной сигнализации объектов и помещений, используемых для осуществления фармацевтической деятельности;

в) соблюдение правил хранения и обращения с лекарственными средствами с учетом их физико-химических, фармакологических и токсикологических свойств, а также с лекарственными средствами, обладающими огнеопасными и взрывоопасными свойствами;

г) обеспечение стандартов качества лекарственных средств при их хранении, реализации и изготовлении;

д) соблюдение правил оптовой и розничной торговли лекарственными средствами, а также правил изготовления лекарственных средств в аптечных учреждениях;

е) руководители организаций оптовой торговли и аптечных учреждений, работа которых непосредственно связана с приемом, хранением, отпуском, изготовлением и уничтожением лекарственных средств, должны иметь высшее фармацевтическое образование, стаж работы по специальности не менее трех лет и сертификат специалиста;

специалисты аптечных учреждений, занятые непосредственно изготовлением, хранением, отпуском и продажей лекарственных средств, должны иметь высшее или среднее фармацевтическое образование и сертификат специалиста;

специалисты организаций оптовой торговли лекарственными средствами, непосредственно осуществляющие прием, хранение и отпуск лекарственных средств, должны иметь высшее или среднее фармацевтическое образование и сертификат специалиста;

ж) повышение не реже одного раза в 5 лет квалификации работников юридического лица, осуществляющих фармацевтическую деятельность.

Охрана здоровья населения обеспечивается также осуществлением контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, определенных положением о лицензировании конкретного вида деятельности (ст. 12 комментируемого Федерального закона), административно-процессуальными мерами: приостановлением действия лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий; аннулированием лицензии в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба здоровью граждан (ст. 13 указанного Закона).

Охрана здоровья населения защищается установлением юридической — административной и уголовной — ответственности за осуществление подлежащей лицензированию деятельности без специального разрешения — лицензии, либо осуществление данной деятельности с нарушением лицензионных требований и условий. Так, согласно ст. 6.2 КоАП РФ занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензию на данный вид деятельности, влечет наложение административного штрафа в размере от 20 до 25 МРОТ; занятие народной медициной (целительством) с нарушением установленного законом порядка влечет наложение административного штрафа в размере от 15 до 20 МРОТ. Более строгая (уголовная) юридическая ответственность установлена за занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на избранный вид деятельности, если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью человека, — штраф в размере до 300 МРОТ или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо ограничение свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет; то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет или лишением свободы на тот же срок (ст. 235 УК РФ).

4. Защита прав и законных интересов граждан (других лиц). Защита прав и законных интересов человека и гражданина осуществляется на самом высоком — международно-правовом — уровне. На конституционно-правовом уровне Российской Федерации также существует должное нормативное обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. При этом в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17 Конституции России).

Как уже было отмечено, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Данная конституционная норма содержится в ст. 2 гл. 1 «Основы конституционного строя». Между тем осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 18 Конституции). Права и свободы человека и гражданина, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции). Таким образом, законодательно закрепленный институт лицензирования есть конституционный способ, позволяющий не допустить нарушение прав и свобод человека и гражданина осуществлением прав и свобод лицами, выполняющими лицензируемый вид деятельности. Последние, осуществляя лицензируемый вид деятельности, реализуют таким образом свое конституционное право на труд, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на сбор, хранение, использование и распространение информации и др. Лицензирование в этом случае выступает способом, формой (федеральным законом) и мерой (особый административно-правовой режим) ограничения этих прав и свобод человека и гражданина в целях защиты прав и законных интересов других лиц. Оно связано с гарантией, обеспечением и защитой государством таких же прав и свобод, а также права на охрану здоровья — физического, психического и нравственного, права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, рядом других конституционных и иных прав и свобод*(6).

5. Обеспечение обороны страны (государства). В Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (в ред. от 30 декабря 1999 г.) (ст. 1) под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Другой нормативно-правовой акт — Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. от 9 октября 2002 г.) (ст. 1) — оперирует понятием «гражданская оборона», под которой понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Обороноспособность страны достигается комплексом мер, одной из которых является лицензирование. Оборона страны обеспечивается лицензированием таких видов деятельности, как: разработка вооружения и военной техники; производство вооружения и военной техники; ремонт вооружения и военной техники; утилизация вооружения и военной техники; торговля вооружением и военной техникой и др.

Положением о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 456, определен порядок лицензирования следующих видов деятельности, осуществляемой юридическими лицами: а) разработка вооружения и военной техники; б) производство вооружения и военной техники; в) ремонт вооружения и военной техники; г) утилизация вооружения и военной техники. Данное Положение не распространяется на утилизацию боеприпасов, ядерных боеприпасов и химического оружия.

Несмотря на то, что Положением о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники установлен единый порядок лицензирования для четырех видов деятельности (только разными лицензирующими органами), лицензия выдается на каждый вид деятельности.

Лицензирование деятельности в области вооружения и военной техники осуществляется Российским агентством по обычным вооружениям, Российским авиационно-космическим агентством, Российским агентством по системам управления, Российским агентством по судостроению и Российским агентством по боеприпасам по видам вооружения и военной техники, входящим в их компетенцию.

Следует иметь в виду, что лицензионная компетенция указанных органов, определенная в статутных положениях о них, может не совпадать с лицензионной компетенцией, установленной постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Рассмотрим компетенцию указанных органов в области лицензирования, установленную в положениях о них. К компетенции Российского агентства по обычным вооружениям (РАВ) отнесено лицензирование деятельности организаций — разработчиков и производителей обычного вооружения по его производству, ремонту и утилизации (подп. 13 п. 3 Положения о РАВ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 января 2000 г. N 83); к компетенции Российского агентства по системам управления (РАСУ) — лицензирование деятельности организаций — разработчиков и производителей радиоэлектронной техники военного назначения по ее производству, ремонту и утилизации (подп. 14 п. 3 Положения о РАСУ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1999 г. N 1430), к компетенции Российского агентства по судостроению (Россудостроение) — лицензирование деятельности организаций — разработчиков и производителей продукции судостроительной промышленности военного назначения по ее производству, ремонту и утилизации (подп. 15 п. 3 Положения о Россудостроении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1418); к компетенции Российского авиационно-космического агентства (Росавиакосмос) — выдача лицензий на виды космической деятельности и в рамках своей компетенции на разработку, производство, утилизацию военной авиационной техники (подп. 19 п. 3 Положения о Росавиакосмосе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 октября 1999 г. N 1186).

В свою очередь постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлена более четкая, соответствующая комментируемому Закону и положениям о лицензировании, лицензионная компетенция РАВ, Росавиакосмоса, Россудостроения, РАСУ и Росбоеприпасов (см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона).

К лицензируемым видам деятельности, затрагивающим обороноспособность государства, предъявляются особые лицензионные требования.

Например, согласно п. 3 Положения о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности в области вооружения и военной техники являются:

а) выполнение мероприятий по противодействию иностранным техническим разведкам, предусмотренных государственными стандартами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации;

б) соблюдение требований нормативно-технической документации при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

в) наличие специалистов, имеющих соответствующую квалификацию;

г) наличие структурных подразделений, обеспечивающих выполнение лицензируемого вида деятельности;

д) соблюдение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации);

е) обеспечение помещениями, оборудованием, стендами, контрольно-измерительной аппаратурой, необходимыми для осуществления лицензируемого вида деятельности;

ж) проведение своевременной поверки испытательного, технологического оборудования, контрольно-измерительных средств, используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

з) обеспечение учета и хранения документации, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, изделий (образцов) вооружения и военной техники;

и) наличие и содержание в работоспособном состоянии средств противопожарной защиты (пожарной сигнализации и пожаротушения), противопожарного водоснабжения и необходимого для ликвидации пожара расчетного запаса специальных средств, наличие плана действий работников на случай пожара;

к) наличие военного представительства Министерства обороны Российской Федерации.

6. Обеспечение безопасности государства. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» (в редакции Закона РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288, Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ) безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом жизненно важными интересами являются совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер: экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Безопасность государства обеспечивается в различных сферах общественной жизни, поэтому действующее законодательство выделяет безопасность пищевых продуктов — состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений (ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (в послед. ред.); безопасность гидротехнических сооружений — свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов (ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (с послед. изм.); промышленную безопасность опасных производственных объектов — состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в послед. ред. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ, от 10 января 2003 г.), радиационную безопасность населения — состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения (ст. 1 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»); безопасность дорожного движения — состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий (ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в редакции федеральных законов от 2 марта 1999 г., от 10 января 2003 г.); пожарную безопасность — состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (с послед. изм.); безопасность туризма — личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествий (ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 10 января 2003 г.).

Безопасность государства обеспечивается лицензированием широкого спектра видов деятельности, касающихся авиационной техники, шифровальных (криптографических) средств, конфиденциальной информации, оружия, патронов к оружию, взрывчатых материалов, предупреждения и тушения пожаров и др.

Безопасность государства обеспечивается участием практически всех федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, — лицензирующих органов, среди которых особо выделяются так называемые «силовые ведомства» — МВД России, ФСБ России, ФАПСИ, МЧС России.

7. Сохранение культурного наследия народов Российской Федерации.

Культурное наследие народов Российской Федерации — это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию. Именно такое определение содержится в ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 (с послед. изм.). Основы законодательства Российской Федерации о культуре провозглашают протекционизм (покровительство) по отношению к национальным культуре, искусству, литературе, иным видам культурной деятельности. В целях создания благоприятных условий для их развития государство использует самые различные административно-правовые методы и средства, в том числе лицензирование деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях данного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Исходя из этого Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подразделяет объекты культурного наследия народов Российской Федерации на следующие виды: памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия); ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Положение о лицензировании деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) утверждено постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 96. Под деятельностью по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в данном Положении понимаются научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранения объектов культурного наследия.

2. Пункт 2 ст. 1 комментируемого Федерального закона содержит перечень видов деятельности, на которые действие комментируемого Закона не распространяется. Необходимость в выделении этой нормы обусловлена тем, что для осуществления видов деятельности, перечисленных в п. 2 комментируемой статьи, также необходимо получение специального разрешения — лицензии. Однако порядок лицензирования этих видов деятельности (например, образовательной деятельности, биржевой деятельности, нотариальной деятельности, деятельности кредитных организаций) установлен специальными законодательными и иными нормативными актами, регулирующими конкретную сферу общественных отношений — банковскую деятельность, образование, нотариат и др.

Так, согласно ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 (с послед. изм.) нотариальной деятельностью вправе заниматься гражданин РФ, получивший лицензию на право занятия этой деятельностью. Лицензия на право нотариальной деятельности выдается уполномоченными на то органами юстиции республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии. Порядок выдачи лицензии устанавливается Министерством юстиции РФ.

Предусмотренный Основами Порядок выдачи лицензий на право нотариальной деятельности был утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 26 октября 1998 г. N 150.

Лицензирование образовательной деятельности предусмотрено Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (с послед. изм. и доп.) и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем о послевузовском профессиональном образовании» (с послед. изм. и доп.); деятельность кредитных организаций — Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 10 января 2003 г.); лицензирование деятельности в области таможенного дела — Таможенным кодексом РФ и т.д.

Следует иметь в виду, что так же, как и п. 1 ст. 17, п. 2 ст. 1 комментируемого Закона является объектом пристального внимания законодателя: перечень видов деятельности, на которые действие этого Федерального закона не распространяется, может быть сокращен, увеличен, или изменен (уточнен). Так, если первоначально действие комментируемого Закона не распространялось на страховую деятельность в целом, то с 14 марта 2003 г. — со дня вступления в силу Федерального закона от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ — его действие распространяется на деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию.

 

Статья 2. Основные понятия

 

1. Комментируемая статья содержит дефиниции (определения) основным понятиям, которыми оперирует настоящий Федеральный закон.

Хотя эти основные понятия («лицензия», «лицензируемый вид деятельности», «лицензирование», «лицензионные требования и условия», «лицензирующие органы», «лицензиат», «соискатель лицензии» и «реестр лицензии») носят нормативный характер и должны пониматься в комментируемом Федеральном законе только в том значении, в котором они приводятся в ст. 2, юридическое значение данных понятий может быть значительно шире (это будет особо отмечено далее). В данном случае речь идет о несовпадении административно-правового, в частности данного в настоящем Федеральном законе, и гражданско-правового, данного в Гражданском кодексе РФ определений одного и того же понятия — «лицензия». Такое различие, являясь по сути конфликтом, коллизией правовых норм, может привести и зачастую приводит к неправильному пониманию института лицензирования в целом или в конкретных случаях — к серьезным осложнениям правоприменения, когда перед правоприменителем (индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, федеральным органом исполнительной власти и в конечном итоге судом) ставится вопрос о толковании и последующем применении (выборе) того или иного определения одного и того же понятия. Следствием такого выбора может быть не только разрешение конкретного дела в пользу или не в пользу заинтересованного субъекта лицензионных отношений, но и определенная направленность правоприменительной практики, затрагивающей всех субъектов лицензионных отношений. Именно поэтому важно не только истолковать основные понятия ст. 2 комментируемого Федерального закона, но и сопоставить приведенные дефиниции с иными данными в других законодательных актах федерального уровня.

2. Понятие «лицензия» комментируемым Федеральным законом понимается как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Ранее действовавший Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» давал иное определение лицензии: лицензия — это разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Пункт 1 ст. 49, п. 1 ст. 61 ГК РФ рассматривают лицензию как специальное разрешение на осуществление юридическим лицом отдельных видов деятельности, перечень которых определяется законом.

Как видно, российский законодатель унифицировал административно-правовую и гражданско-правовую дефиниции лицензии.

Под лицензией следует понимать не только специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности, но и официальный документ, подтверждающий это разрешение. Несмотря на то, что такое понимание лицензии не раскрывается в ст. 2 комментируемого Закона, этот вывод можно сделать, в частности, на основании его же ст. 9-11. Кроме того, напомним, что еще Порядком ведения лицензионной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 (утратило силу), лицензия также отождествлялась с официальным документом: «Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления».

Бланки лицензий утверждаются правовыми актами лицензирующих органов. Так, в Приложении 7 к Методическим рекомендациям по организации лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами на территории Российской Федерации, утвержденным распоряжением Министерства природных ресурсов РФ от 2 декабря 2002 г. N 483-р, приводится следующий бланк лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами.

 

                    (лицевая сторона бланка лицензии)

 

                    Образец ________________ N 000000

 

           Министерство природных ресурсов Российской Федерации

 

_________________________________________________________________________

                   (наименование лицензирующего органа)

     разрешает  осуществление  деятельности  по  обращению   с   опасными

отходами ИНН _____________________________________________________________

_________________________________________________________________________

     (наименование и организационно-правовая форма юридического лица,

_________________________________________________________________________

              место его нахождения — для юридического лица;

_________________________________________________________________________

               Ф.И.О., место жительства, данные документа,

_________________________________________________________________________

     удостоверяющего личность, — для индивидуального предпринимателя)

(Приказ N ____________ от __________________)

Номер лицензии от _______________________________________________________

Срок действия лицензии — до _____________________________________________

 

М.П.

______________________________ ___________ ______________________________

(должность уполномоченного     (подпись)           (Ф.И.О.)

лица лицензирующего органа)

 

Лицензия продлена до ___________________ (приказ N ______ от ___________)

 

М.П.

 

______________________________ ___________ ______________________________

(должность уполномоченного     (подпись)           (Ф.И.О.)

лица лицензирующего органа)

 

Лицензия продлена до ___________________ (приказ N ______ от ___________)

 

М.П.

 

______________________________ ___________ ______________________________

(должность уполномоченного     (подпись)           (Ф.И.О.)